一、地方政府隐性债务的概念

2015年以前我国只有所谓的地方政府性债务的概念，根据国务院发布的《关于做好全国政府性债务审计工作的通知》规定，对地方政府性债务审计的范围主要包括以下三类[2]：一是地方政府负有偿还责任的债务，确定由财政资金偿还的债务，地方政府负有直接偿还责任的债务；[3]二是地方政府直接或间接担保的债务，债务无法偿还时地方政府负有连带偿还责任的债务；[4]三是地方政府负有救助责任的债务，地方政府融资平台、经费补助事业单位和公用事业单位为了公益性项目进行举债的，非由财政资金偿还的，也没有地方政府担保的债务，这类债务出现偿还危机时，地方政府可能需要承担救助责任。

2014年8月31日全国人大常委会第十次会议对《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第一次修订，修订后的《预算法》规定地方政府只能在国务院规定的限额内发行地方政府债券举借债务，并且这些债务资金只能用于公益性项目支出。地方政府及其所属部门除地方政府债券外不得以任何方式举债，不得以任何方式为任何单位和个人的债务提供担保。[5]尽管《预算法》规定了地方政府举债方式、额度和使用目的，但随后财政部印发的《地方政府存量债务纳入预算管理甄别办法》[6]对适合的项目大力推广PPP模式，鼓励社会资本提供公共产品和服务并取得合理回报，导致2015—2018年3年间地方政府大量购买服务和PPP项目，其中存在政府违规担保等不规范行为，进一步增加了隐性债务风险隐忧。此时，我国政府债务管理部门仍然没有明确提出采取地方政府显性债务和隐性债务的分类维度。

2015年财政部发布的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》中提出，地方政府存量债务中通过银行贷款等非债券方式举债的部分，经过3年左右的过渡期，在省级额度内发行地方政府债券置换。《地方政府性债务风险分类处置指南》（下文称152号文件）[7]进一步明确地方政府债务的边界，对地方政府债券形式的债务，地方政府承担全部责任，非债券形式的存量债务，可以用地方政府债券置换。对于或有债务，地方政府不承担偿债责任。[8]2017年7月24日召开的中共中央政治局会议强调“要积极稳妥化解积累的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，这是我国地方政府债务管理中首次提到隐性债务，意味着债务管理开始采取一个新的债务分类维度。