（一）地方政府隐性债务的内涵

隐性债务在地方政府债务风险管理的发展历史中并不令人陌生，是债务管理关注的重点。1992年哈维·罗森提出了政府隐性债务的概念，1998年Hana Polackova Brixi在财政风险矩阵分析框架中，将政府债务分为显性债务和隐性债务[9]、直接债务和或有债务两个维度四类负债，构建了较为清晰的隐性债务的理论框架（见表1-1）。

表1-1　Hana Polackova Brixi政府债务矩阵[10]

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国内有学者（刘尚希）在研究中运用财政风险矩阵理论，在2004年对我国隐性负债规模进行了一次较为系统和全面的估算，并给出了隐性债务一个大致的范围，认为隐性债务包括社会保障资金缺口、农村社会保障缺口、公共投资项目未来的资本性和经常性支出等隐性直接负债，以及金融机构支付危机的救助、国有企业未来弥补亏损、拖欠企业在职职工工资、拖欠下岗职工和农民工的工资、自然灾害等突发性公共事件等隐性或有债务。[11]但有的学者认为我国地方政府隐性债务的成因复杂，难以严格对照Hana的政府债务矩阵进行分类。对此，国内一些学者从自己的研究角度对地方政府隐性债务概念进行了界定（见表1-2）。

表1-2　国内9位学者对地方政府隐性债务的界定[12]

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隐性债务的概念和范围在具体债务管理中始终存在争议，直到2015年《预算法》的颁布，隐性债务的概念和范围才被厘清。我国地方政府隐性债务的内涵可以从《预算法》法条推导出来，虽然《预算法》没有直接规定隐性债务的内涵，但《预算法》从正面规定了省、自治区、直辖市只能在国务院确定的限额内发行政府债券进行举债，这部分债务可以列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。[13]笔者根据《预算法》第三十五条规定的内容，推导出地方政府隐性债务的概念——凡是地方政府以非债券形式举借的债务或发行债券超出国务院确定的限额，债务不能列入地方政府预算的，地方政府负有偿还、担保或救助义务的债务是地方政府隐性债务。综上所述，地方政府隐性债务的概念和范围随着政府债务管理需要会有细微的调整，不同时期、不同研究领域的学者对这个问题的认识和研究重点也略有不同，本书仅从法律规制的视角对此进行研究，帮助政府债务管理部门明确法律规制思路。