第二节 政府领导活动要素的变革

适应与反应理论认为，领导活动受宏观变量与微观变量的影响。宏观变量主要是指国际国内政治、经济、社会、自然环境，以及服务对象需要与诉求等因素的变化对领导活动的影响。宏观变量更多地是指领导活动的外在要素；微观变量的内容主要包括，领导战略、目标、组织、人员、制度、财物等，它更多的是指领导活动的内在要素。宏观变量与微观变量对领导活动的影响不同，政府领导活动更多的是受宏观变量影响，领导工作必须适应宏观变量，对微观变量做出反应和调整。

一、领导活动要素与内在规律

领导作为一个社会组织系统，主要由领导者、被领导者、环境三个要素组成。领导者是这个系统中的主要方面，领导者的能力、学识、胆略及人格魅力等综合素质，都会对领导活动的效果产生极为重要的影响作用。在现实社会中人们经常看到，有效的领导行为可以解决问题，推进发展，正所谓“为官一任，造福一方”；而错误的领导行为不仅会损伤群体的利益，甚至还会败坏社会风气。这些都反映了领导者主导地位的价值意义。被领导者、组织成员或群体，美国领导学界将其称为“追随者”“自我领导者”等，意在表明组织成员在领导行为中的能动作用。领导者只有与群体通力合作才能开展领导活动。任何事情都是要靠大多数人来做，多数人的聪明才智、能力、观念等各种因素决定了事物的发展方向与最终效果。群体能动精神的开发既是领导目标实现的基础和事业创新与成功的关键，又是领导活动的重要职能。环境是领导行为的客观条件，任何一种领导活动都是在特定的环境中展开的。华伦·本尼斯说：“一个不断取得成功的领导者，其天才之处在于能感知环境的变化。”只有体现主观与客观的统一时，领导活动才能有成效，如当客观已变而领导认识或方式未及时更新时，就会阻碍事物的发展。因此，感应环境、利用环境和改造环境是领导行为永恒的课题。

领导行为多种要素的结合过程就是领导活动的矛盾运动过程。这些矛盾内在的本质联系就是领导活动规律。马克思说：“规律——我指的是两个表面上互相矛盾的事物之间的这种内在的和必然的联系。”领导活动的三个要素在运作过程中相互联系，并构成两对基本矛盾：一是领导者与被领导者之间的矛盾；二是领导活动目标、方式与环境之间的矛盾。领导活动的两对基本矛盾，各自具有不同的本质联系，形成了相互区别的规律性。领导科学是揭示领导活动规律性的学问，而领导力就是能把握领导活动诸要素内在的必然联系，并用符合规律性的方式去驾驭领导活动的力量。

二、政府领导生态环境的变化

领导活动三要素之间形成相互依存、相互作用的互动关系时，便构成了领导生态。所谓领导生态，是指在领导活动过程中据以发生、发展和产生效用的各种条件、因素组合而成的领导综合状况。政府领导生态主要是指领导活动与其环境之间的关系，是政府领导开展工作与相关的内部和外部环境之间的综合关系。内部环境包括人、财、物、体制机制、组织文化等诸多因素，外部环境包括政治、经济、社会、文化等多重因素。政府领导活动是个开放的系统，与社会各方面有着紧密的联系。政府领导活动又是一种由外而内的推进过程，即社会发展的外在需要是政府领导决策、执行的依据和出发点，社会建设的总体效果是政府领导活动成效的检验标准。政府领导活动环境的诸要素始终处于动态变化过程之中，而且变化呈现出多样化的态势。

（一）环境变化的客观性与影响

领导活动环境中诸多变化因素的存在，与领导者的主观意志及喜好与否毫无关系，它是超出领导者控制之外，甚至意识之外的一种客观力量或事物。如国际金融经济危机的爆发，是突如其来和难以事先预料的，但它对我国经济发展方式的影响却是实实在在的。当领导者在努力取得成功之时，各种超出他们控制之外、甚至意识之外的反向力量也同样在发生和运作。对于环境变化的突然性与客观性，领导者需要有敏锐性和警觉性。在开放的社会，外在风吹草动的变化对本地政府的领导工作都会有千丝万缕的联系。对于国际国内的诸种变化，领导者必须按照事物的本来面貌去考察、认识，不加任何个人偏见，通过探索与正确的认知把握其中的发展进程和变化规律。

（二）变化带来的复杂与失衡

领导活动环境复杂的变化因素主要体现于三点。首先，变化因素的广泛性与相互交叉呈现出纷繁复杂的状态。领导活动外在的或宏观变化涉及国际国内的多种因素，这些因素在变化过程中产生的错综复杂的问题对本地区的领导活动具有直接影响。其次，当环境变化影响到本地区的领导活动时，变化会引起矛盾与失衡。如变与不变的矛盾，即内部或与之相关的因素中，有些随着环境变量的变化而迅速变化，而另一些则继续保持，产生变与不变的不和谐，使原有的整合模式失去均衡。最后，当宏观环境变化的方向大势已定，在对微观变量做出反应和调整时会引发新问题。如有的领域要做出退让、有的要做出牺牲或只能作为新发展的基础，而有的则要求更快更好地谋取发展、有的要从无到有地创新发展等，这些都涉及领导活动内部的战略调整和人、财、物的重新组合。

（三）变化中的动态与稳态矛盾

环境变化的各组成因子，都是动态的、不断变化的，有许多因素的变化是难以预料的，各种不确定事情也会经常发生。应该说整合可以使各种变化在一定时期体现为一定的模式或状态，体现为一定的稳定性；但从根本上说，任何稳态整合都是暂时的，不仅表现在稳定性要依靠动态运转来维持，而且在这种稳定性之下，变动又是不断的。这样，刚整合稳定的态势又会被新的变化因素打破，产生新的矛盾。发展的过程，是新的变化因素生长的过程，维持变动中的相对稳定，是持续发展的必要条件。所以，政府领导不能满足于暂时的稳定状态和成绩，需要不断感知新的变化因素，以创新的精神推进建立在新价值、新原则下的新的整合。适应变化环境、整合变化因素、谋划变动趋向、不断化解新的矛盾是政府领导永恒的课题。

（四）变化因素的可塑与可利用

环境中诸多变化因素的存在是客观的，是不以人的意志为转移的，但这并不等于说领导者面对客观变化的变化就无能为力，只能听命于客观变化的摆布，而是可塑、可改造和可利用的。也就是说，领导者不仅要认识各种变化的客观性存在，还要分析其中有用、有价值的因素，利用变化中的诸种有利因素为发展服务，同时达到改造环境扭转局势，变不利为有利的目的。当然，这种改造不是随心所欲的，而是在把握客观规律的基础上，按规律发展的趋势，推动环境与其中的因素朝着有利于领导活动的方向发展。

三、政府领导活动面对的挑战

不同的环境、不同的时代背景，会对领导活动提出不同的目标和任务要求。进入21世纪之后，我们国家的经济社会形势发生了巨大的变化，面对错综复杂的发展环境，正如习近平总书记所指出的“当前，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，前进道路上还有不少困难和问题。”要战胜一系列的困难和风险，妥善解决中国发展中的一系列矛盾与问题，唯有坚持不懈地推进改革与创新。在经过艰苦卓绝的理论创新、观念创新、体制创新后，中国获得了举世瞩目的快速发展。但发展与问题并存，特别当各种新矛盾和新问题大量涌现时，表明原有的创新成果已不能满足新发展的需要。无论是适应新变化、新发展，还是解决新矛盾都对政府领导的思维观念、能力素质和工作方法提出挑战。

（一）全面深化改革对政府领导理念提出挑战

在新的历史起点上，时代要求进一步全面深化改革，经济社会发展呼唤进一步全面深化改革，人民群众期待进一步全面深化改革，改革的步伐不能停顿，更不能倒退。中国政府充分认识并自觉顺应人民群众的愿望和时代要求，反复强调必须以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的樊篱，坚定不移地把改革推向前进。全面深化改革是在继承已有发展成果的基础上，是敢于向更高的发展层次迈进，同时也客观指明了变化中的诸多有利因素和机遇，提出了顺应时代发展的大势，在经济、社会等方面进一步发展的具体运作路径。推进全面深化改革，各级政府领导必须形成新的思维观念和发展理念，否则很难担负起这一历史重任。

目前，在领导队伍中存在着与全面深化改革不相符合的各种问题，影响着继续发展的需要：如一些领导将以经济建设为中心，简单地理解为经济建设为唯一，置社会稳定、民众感受和利益于不顾，盲目而武断地实施扩张，以及与民争地争利行为，造成严重的社会矛盾；有的为追求短期效应和个人政绩对环境的严重污染和破坏于不顾，恣意地大干快上，给百姓的健康和安全留下隐患；有的不善学习，观念陈旧，对用科技、知识的创新，人的创造力取代资源、劳动力等简单增长方式不甚了了且难以作为；有的地方领导凭经验和热情，对如何发展不调查研究，不了解真实情况，想当然、瞎指挥，随意地圈地上项目；有的政府部门直接参与招商引资，落户后又不为投资者解决实际困难和问题，使企业难以获得生存空间等，种种问题都制约着地方经济社会的健康发展。

经济社会发展在由低级向高级转变，在由量向质的转化的过程中，“加快从要素驱动、投资规模驱动发展为主向以创新驱动发展为主的转变”，要求政府领导者的观念也必须实现同样的转型，这是实现中国经济社会全面发展新腾飞与新突破的关键。

（二）突发事件频发对政府领导能力提出挑战

当前我国正处于突发事件的高发期，自然灾害、安全事故、群体上访、重大恶性案件等频繁爆发考验着各地政府的领导能力。任何一个突发事件都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁着整个社会的安定。面对突发事件，如果不能迅速果断地控制局面，使矛盾激化、事态扩大，就会产生严重后果。

应该说，当前各级政府领导存在着应对突发事件能力普遍不足的问题：在认识上，对突发事件如何看待，反映的是领导判断问题的能力，有的领导是缩首缩尾“惶惶然”，或是极力回避“捂盖子”、压制矛盾；在行动上，用什么方法应对，反映的是领导解决问题的能力，而有的领导只知一味地动用公、检、法机关或是简单地用武力与群众的利益诉求相对抗，致使矛盾升级且进一步激化；在预防上，如何防止一些问题产生或蔓延，反映的是领导把握未来与防患未然的能力，而一些领导平时对社会稳定、安全生产等问题根本不在意、不重视，思想上麻痹大意，看不到产生突发事件的潜藏隐患，更预测不到突发事件可能还会带来的其他连锁反应；在协作上，如何形成共同力量扼制事态发展，反映的是领导协同作战的能力，可在现实中有的领导缺乏全局意识，没有系统和整体协调的能力，信息不畅或舆论引导不利，导致不理性的混乱局面或错过最佳处理突发事件的时机。

突发事件具有来势凶猛、影响范围大、复杂多变、各种矛盾相互交织、无特定发展方向等特征，处理起来有时会陷入无章可循、无从下手、慌乱无措的困境。因此，有效处理和解决突发事件，要求政府领导有对复杂形势的研判能力、果断制定正确措施的能力、总揽全局协调各方的能力、建立科学机制的能力等。突发事件是对一国政府和地方政府的严峻挑战与考验，有效平稳地处理突发事件是各级政府领导的重要责任，同时也能全面综合地检验政府领导的执政水平与领导能力。

（三）多元价值追求对政府领导方式提出挑战

中国正处于社会转型时期，产生的矛盾和不确定问题比较集中，如在新旧体制的转轨过程中，出现了人们的利益分化、价值观念多元化等一系列社会变革中的新情况和新矛盾。面对群众工作出现的新动向、新态势，若不能正确及时和耐心引导解决就有可能成为严重的社会问题。不同的态度与方法反映出领导者的群众观念、立场、能力和责任心，反映出能否满足新形势下群众工作的需要等状况。

应该说，对群众问题冷漠的状况，在领导队伍中带有普遍性，只是表现与反映形式不同而已：如有些领导对新时期群众的利益分化与多元诉求问题不研究、不熟悉，甚至不认可，将群体反映的问题就认定为“闹事”，感情上对立、态度上生硬、方法上简单；有些领导群众观念淡漠，对群众切身利益问题麻木不仁，对已经怨声载道的问题也不管不问，致使群众失望，上访信件与集体上访事件随之上升；有些领导热衷于部门或少数人的利益，在创新制度、改进作风等方面不肯跨前一步，遇到问题就怨天尤人、牢骚满腹，对基层群众特别是困难群众的利益和愿望很少顾及；有些领导群众工作能力差，对群众反映的问题表现出无能为力、束手无策的状态，所以能压则压、能拖则拖，等闹到出人命才就事论事，控制不住就动用武力与冲突的群众抗衡；有些领导权力价值观有偏差，利用权力所具有主导性、支配性、决定性的特性，自视“高人一等”，因此产生随意、专断的“执法”行为，损害了法律权威、削弱了法律的公正性，造成了严重的社会问题甚至冲突。

诸如此类的问题，已在相当程度上反映了一些领导在群众工作中的错位、缺位和不到位，表现出在解决人民群众切身利益问题上的软弱现象，是导致某些矛盾升级或激化的重要原因。