（一）2009—2016年：地方政府债务从放任到规范

2014年以前地方政府通过各种形式给城投融资提供担保，目的是提高融资平台的融资能力，完成地方政府的基建任务。但随着融资规模的不断扩大，债务规模越来越大，其中蕴含的风险也越来越大。同时，资金管理存在一定的问题，融资得来的资金投向的项目，不分公益性还是非公益性，项目管理混乱。城投债务和地方政府债务分不清楚，无法估算地方政府应承担的债务总额。

2011年中央开始对地方政府债务摸底，但工作进展缓慢，没有强有力的监管措施出台。直到2014年国务院下发43号文件，正式开启了地方政府债务新的管理系统，规范地方政府举借债务行为。43号文件为后续地方政府监管建立了基础性的框架，具体包括以下几个方面：一是融资平台不得新增地方政府债务，剥离了其政府性融资的属性；二是明确了地方政府在限额内发行债券是唯一的融资渠道；三是对地方政府债务进行甄别，负有偿还义务的债务可以发行政府债券置换；四是推广PPP模式，鼓励社会资本参与基础设施和公共服务项目。

随着2015年经济下行和稳增长压力增大，中央对地方政府债务的监管开始松动，比如推广PPP模式，引入社会资本解决地方建设资金不足的问题。社会资本方不包括本级政府所属融资平台及国有企业，但包括符合条件的融资平台，[38]这一松动给地方政府利用明股实债模式进一步扩张债务提供了机会。2015年发改委发布的1327号文件，允许县级主体发债，[39]突破了原先只有百强县才有1家平台可以发债的限制，这为后续县级融资平台的扩张埋下了隐患，也为地方政府隐性债务扩张提供了土壤。此时，地方政府债务的结构比43号文件发布前还要复杂，杠杆更加隐秘，债务更加不透明，这也是地方政府隐性债务提法产生的原因。