（二）2017年至今：地方政府隐性债务的监管

从2017年开始，国家政策基调从稳增长向防风险和严监管转变，中央开始对地方政府突破43号文件规定违规担保，增加地方政府债务负担的行为进行监管和纠正。监管的思路重新回到43号文件要求的框架内，根据监管对象不同，这段时间内发布的各类监管措施主要分为两类：一类是对与地方政府相关的各类融资行为的监管。2017年5月发改委、财政部等六部委联合发布的50号文件，对于地方政府债务的监管具有重要的指导性意义，后续的监管政策许多都是根据43号和50号文件的思路展开的。50号文件再次明确了地方政府债券是地方政府唯一的合法举债手段，禁止地方政府对融资平台提供各种隐性担保，严禁设立明股实债类项目。随后87号文件贯彻了50号文件的监管思路，重新明确了政府购买服务的基本服务类型、先预算后购买、纳入指导性目录3个基本原则，对服务范围列出负面清单。2017年以来这波监管，在规范地方政府违规举债行为，避免产生隐性债务的同时，不断重申举借债务应走正门，向地方政府表明中央监管未来债务的转型思路。财政部的89号文件，明确表明支持地方政府在专项债券额度内，项目收益与融资自求平衡的领域，试点发行项目收益专项债券，可以单个项目发行，也可以同一地区多个项目集合发行，偿债资金来源包括政府性基金收入或者项目的专项收入。[40]

另一类是对金融机构的监管，2018年3月，财政部进一步印发23号文，从金融机构资产端加强对地方政府融资的监管，规范金融机构对地方政府及所属融资平台和国有企业的融资。国有金融企业不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。[41]2021年银保监会发布的15号文件，要求银行保险机构严格执行地方政府融资相关政策要求，打消财政兜底幻觉，强化合规管理、尽职调查，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，切实把控好金融闸门。至此，双管齐下，一起形成了对地方政府隐性债务的监管网络，有效遏制了地方政府违规债务的增长，中央开始着力化解隐性债务风险。

---

[1]地方政府老债务可以用地方政府债券置换，新债务不得采用除地方政府债券以外的其他方式举借。

[2]参见国务院办公厅：《关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2013〕20号。

[3]《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》中地方政府负有偿还责任的债务主要包括：①地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务；②政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务；③地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

[4]《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》中地方政府负有担保责任的债务主要包括：①政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保的债务。②地方政府（含政府部门和机构）举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

[5]参见《中华人民共和国预算法》第三十五条。

[6]发布文号为财预〔2014〕351号，发布时间为2014年10月23日，发文目的是清理和甄别截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定了基础。

[7]发布文号为财预〔2016〕152号，发布时间为2016年11月3日。

[8]属于政府出具的无效担保合同的，地方政府仅承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的1/2。

[9]按照是否必然会发生分类。参见肖鹏，张斌.地方政府隐性债务成因、化解及开发性金融实践［J］.开发性金融研究，2019（6）：88-96.该文认为除了直接显性债务外，直接隐性债务、或有显性债务和或有新兴债务在我国也属于隐性债务的范畴。

[10]韩文琰.中国地方政府隐性债务风险的忧思［M］.北京：中国财政经济出版社，2021：17.

[11]刘骅.地方政府隐性债务风险与审计治理［M］.北京：中国财政经济出版社，2021：28.

[12]韩文琰.中国地方政府隐性债务风险的忧思［M］.北京：中国财政经济出版社，2021：19-23.

[13]参见《预算法》第三十五条：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

[14]资料来源于《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2013〕20号）。

[15]张苏隽.浅析地方政府性债务的认定与分类标准［EB/OL］.［2020-06-02］.http：//www.audit.gov.cn/n6/n41/c19027/content.html.

[16]地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位和融资平台公司四类主体。

[17]主要是通过直接借入、拖欠或担保、回购等方式举债。

[18]审计署在2010年审计中的一种分类：（1）政府负有直接偿债责任的显性债务：一是，地方政府直接举借的债务；二是，上级财政转贷给地方政府，用于无收益的公益性项目的债务；三是，经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司举借的，已明确由财政性资金直接偿还的债务。（2）政府负有担保责任的或有显性债务：一是，上级财政转贷给地方政府，用于有经营收益的项目的债务；二是，地方政府（含政府部门和机构）为融资平台公司等单位贷款或发行企业债券进行担保（含担保和以承诺函、宽慰函等文件提供信用支持的变相担保）或提供回购信用支持形成的债务。（3）政府负有兜底责任的或有隐性债务：一是，经费补助事业单位、公用事业单位为公益性（基础性）项目建设举借的，政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保的债务；二是，融资平台公司为公益性（基础性）项目建设举借的，政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保的债务；三是，经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司为公益性（基础性）项目建设提供担保形成的债务（不包括已作为被担保人直接债务反映的债务）。张苏隽.浅析地方政府性债务的认定与分类标准［EB/OL］.［2020-06-02］.http：//www.audit.gov.cn/n6/n41/c19027/content.html.

[19]参见中华人民共和国审计署《审计结果公告》2013年第32号。

[20]88号文件3.3.3存量或有债务：（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

[21]胡松恒，韩瑞姣，彭红娟，等.隐性债务视角下的城投转型：中国地方政府投融资平台转型发展研究2019［M］.北京：经济管理出版社，2020：35-45.

[22]截至2019年5月20日，银保监会口径下全国共有11564家地方政府融资平台，中债登口径下有2100家平台公司，不同口径下的融资平台名单覆盖范围不同，并且无法完全覆盖所有的融资平台，所以只能给出平台的一些特征进行判断，尤其是在防范化解地方政府隐性债务语境下。

[23]融资平台服务对象范围不固定，随着政策变化而变化，国发〔2010〕19号文件规定的服务对象是政府投资项目，财预〔2010〕412号文件规定的服务对象是政府公益项目，发改办财金〔2010〕2881号文件规定的服务对象是政府公益性或准公益性项目。另外，政府投资项目的定义也在变化，直到2019年5月5日《政府投资条例》中规定政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，并强调政府投资的资金投向应以非经营项目为主，明确了政府投资只能使用预算安排的资金。

[24]参见《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）。

[25]韩文琰.中国地方政府隐性债务风险的忧思［M］.北京：中国财政经济出版社，2021：116-118.

[26]参见《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）。

[27]参见国务院办公厅：《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。

[28]参见财政部：《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）。

[29]参见财政部：《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财政部财金〔2017〕92号）中“构成违法违规举债担保”中的规定。

[30]参见财预〔2017〕50号文件、财金〔2018〕54号文件、财金〔2017〕92号文件的规定，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式承诺回购PPP项目中社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的本金损失，不得以任何方式承诺社会资本方的最低收益。

[31]财政部：《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，对PPP项目财政支出占比7%～10%的地区进行风险提示。

[32]《政府投资基金暂行管理办法》第二条：“本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”

[33]《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第二条：“本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。”

[34]参见《政府投资基金暂行管理办法》第三条：“本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。”《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第三条：“政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其他财政性资金。”

[35]《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文件）第二条。

[36]参见《政府购买服务管理办法》第二十四条：“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。”

[37]杨丽.投融资平台隐性债务风险防控与监管［N］.中国审计报，2019-12-15.

[38]《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）第十三条规定：“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。”

[39]《国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》（发改办财金〔2015〕1327号）第三条规定：“县域企业发行用于重点领域、重点项目建设的优质企业债和专项债券（见（一）、（二）），不受发债企业数量指标的限制。”

[40]铁路、公路、机场、通信、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设不得列入政府购买服务范畴。这些被列入负面清单的基础设施建设项目，通常具有稳定的现金流回报，是可以尝试采用PPP模式建设的。

[41]《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）第一条。